Las últimas semanas hemos vivido con intensidad la discusión en torno a la reforma electoral, que, como parte de la Reforma del Estado, ha venido a terminar con una sequía de más de once años en torno a las posibilidades sustantivas de modificar las reglas de la competencia política en México.
Sobre sus antecedentes y actuales controversias tratan estas líneas, cuyo propósito no es abonar en la construcción de una supremacía teórica o ideológica, entre otras cosas, porque existen buenas razones para afirmar que vivimos una pluralidad de modelos y orientaciones democráticas y porque rechazo la tentación de analizarle con fórmulas ideales del deber ser que se legitiman autoreferencialmente. En realidad, escribo desde la mirada que se construye a partir de la experiencia de quien ha participado en organizaciones civiles, instituciones electorales y ámbitos propiamente académicos, para pensar en el actual contexto los avances y retrocesos que se advierten en las modificaciones constitucionales que ha supuesto la reforma aprobada por el Senado de la República.
Antecedentes de la ciudadanización
La crisis política derivada de las elecciones de 1988 motivó el surgimiento de diversos grupos y organizaciones que pusieron en escena su interés político porque México transitara hacia un régimen democrático; esta postura resultante del fin del modelo de partido único propició también que dentro de las élites políticas se transitara de un discurso nacionalista y revolucionario a uno entonces pretendidamente moderno y democrático. Los acontecimientos sucedidos en el mundo, dividido entre fuerzas aparentemente contradictorias -cuyo símbolo es la caída del Muro de Berlín- situaron a México bajo la exigencia internacional, política y económica, de experimentar transformaciones en estos ámbitos. Nacieron así movimientos ciudadanos cuyo propósito era, entre otras cosas, la observación de procesos electorales y cuya expresión más acabada ocurrió en el proceso electoral del 21 de agosto de 1994.
La demanda sustantiva de aquellos grupos era la búsqueda de autonomía e independencia, que podía ser garantizada sólo a merced de la ciudadanización de los órganos electorales. El nacimiento del Instituto Federal Electoral fue producto, entre muchos otros factores, de identificar confianza institucional, legalidad y legitimidad democrática con grado de ciudadanización. La ciudadanización de los organismos electorales locales y federales fue y sigue siendo un proceso lento y dispar a lo largo del país, pero al menos desde su dimensión discursiva, tanto quienes se organizaban para hacer que México transitara a un régimen democrático, como aquellos que gobernaban producto de un sistema no democrático, asumieron el término de ciudadanización y un debate en torno a su contenido como una fuente de legitimidad pública y política. No debe pues identificarse ciudadanización con un movimiento generalizado de la sociedad mexicana, sino como un movimiento que incorporó actores políticos gubernamentales y no gubernamentales en el proceso de transformación democrática.
A partir de la reforma de 1996 se diseñó una institución que tuviese esencialmente dos grandes dimensiones: órganos directivos conformados por ciudadanos con independencia política de los partidos y del gobierno, y un órgano ejecutivo heredado del viejo régimen, cuya promesa de cambio estaba ligada a un proceso de profesionalización de servidores públicos.
El trasfondo del diseño aludido en torno al IFE, nace de la desconfianza que, por buenas razones, se tenía en la organización de las elecciones; así, buena parte de las prácticas institucionales que se desarrollaron tuvieron como eje la construcción de candados que impidiesen la manipulación de los resultados electorales: un padrón electoral con fotografía, estrategias de capacitación electoral que privilegiasen el azar en la selección de funcionarios de casilla, determinaciones electorales administrativas revisadas por ámbitos jurisdiccionales construidos para este propósito, y boletas electorales llenas de mecanismos que impidiesen su falsificación, entre muchos otros.
En la reforma de 1996 se produjo un consenso político entre intereses antagónicos que supuso, de tal modo, una institución electoral constitutivamente antagónica. El IFE fue la síntesis de contradicciones políticas, pero también una manera de procesarlas y resolverlas.
Cuando hablamos de una reforma electoral de tercera generación, de cara a la actual discusión, tenemos que ubicar la primera generación en el surgimiento del IFE en 1990 y la segunda en la aludida reforma de 1996, ambas enmarcadas por el nacimiento de la ciudadanización y la autonomía como fuentes del desarrollo institucional.
2007, el año de la reforma
Hasta ahora conocemos las modificaciones expresadas en una reforma electoral sólo a nivel constitucional. Desde las reformas hechas por el Senado a nueve artículos de la Carta Magna, es posible reconocer las orientaciones que la reforma implicará. Debe decirse que se trata apenas del principio, porque falta aún que sea aprobada por la Cámara de Diputados y por la mayoría de las legislaturas locales; y además, porque al estar la Constitución por encima de cualquier otra norma en México, de concretarse los cambios constitucionales deberán modificarse leyes, códigos y muy probablemente crearse nuevos cuerpos normativos y reglamentarios. Sólo entonces la reforma habrá concluido.
Antes de entrar al análisis puntual de los aspectos más relevantes de la reforma, cabe hacer una pregunta en apariencia inocente: ¿por qué existen hoy las condiciones que hacen posible la discusión sobre los grandes temas de reforma electoral en nuestro país? Se puede responder que se trata de unas reglas del juego absolutamente rebasadas por la realidad política y la competencia electoral, que trajo como consecuencia la crisis que las instituciones, el Estado mismo y la sociedad en su conjunto experimentaron en el proceso electoral 2005-2006.
Desde diversos espacios ciudadanos y prácticamente desde la conclusión del proceso electoral del 2000, muchas organizaciones, consejeros electorales locales y distritales, así como diversos trabajos de investigación, documentaron la necesidad de entrar a una discusión profunda en torno a la pertinencia de reformar la legislación en materia electoral, a lo que los partidos políticos, las instituciones del Estado y sus élites, incluido el entonces Consejo General del IFE, ofrecieron por respuesta que: seguramente había que hacer algunas adecuaciones que perfeccionaran una institución que había dado clara muestra de su capacidad para garantizar condiciones democráticas en la competencia política, pero que la alternancia en el poder Ejecutivo Federal, la ausencia de recursos de impugnación de los resultados electorales, e incluso el IFE tomado como modelo internacional en la organización de procesos electorales, producían una evidencia incombatible de su eficacia.
Al margen quedaron argumentos como las evidentes fallas en la estructura del servicio profesional electoral documentadas ampliamente, la intervención de dinero no fiscalizable en los procesos electorales, la presión política ejercida desde los poderes locales contra de las autoridades electorales, y el enorme esfuerzo invisible de muchas ciudadanas y ciudadanos mexicanos, cuya responsabilidad hizo posible los resultados electorales del año 2000, no al amparo de una legislación sólida, sino a pesar de claras insuficiencias en materia reglamentaria y normativa.
Las elecciones intermedias de 2003 y muchas experiencias electorales estatales volvieron a poner en evidencia un sistema electoral rebasado; por si esto fuera poco, los diputados no sólo dejaron intocada la Constitución y el Cofipe, sino que respondieron con el nombramiento de un consejo general que no fue producto de un acuerdo amplio entre las fuerzas políticas, y que, además, bajo el argumento de que el IFE era una institución consolidada, no puso especial énfasis en la experiencia de quienes asumían el cargo del máximo órgano de dirección del Instituto. Las principales fuerzas políticas no advirtieron las consecuencias de su decisión y de su incapacidad por llegar a acuerdos fundamentales para la gobernabilidad.
Aún cuando comparto algunas de las críticas que se formulan en torno al actual consejo general, pienso que las élites de los partidos políticos son, en muchos casos, altamente corresponsables de las deficiencias e insuficiencias que experimentamos en la elección anterior.
Sin esta larga aclaración, es difícil entender una propuesta ciudadana de reforma electoral como la formulada por el Comité Conciudadano y las orientaciones y contrastes que un planteamiento como éste tiene, tanto para quienes están en favor de la reforma, como para aquéllos que la descalifican.
Desde la perspectiva ciudadana
tenemos que celebrar ampliamente que exista siquiera la disposición para discutir un problema acallado y silenciado, porque contra lo que se piense, no ha sido parte importante de la agenda de partidos, gobiernos, medios y otros actores y poderes de facto en México desde hace un periodo importante de tiempo. Esta "democracia" adquirida por declaraciones sucesivas y enfáticas, no nos había dado la posibilidad de discutir con seriedad sus reglas. La intervención del dinero
El elemento más importante de la reforma electoral está, sin duda, en la regulación de los medios de comunicación y de aquellos que gracias al poder económico pueden acceder a ellos. La prohibición expresa respecto a la intervención indebida de terceros, tanto de carácter público como privado, en la contienda, favoreciendo y perjudicando a los competidores, junto con la prohibición de hacer uso de tiempos comerciales para las campañas electorales, es un logro fundamental para el desarrollo democrático, porque atiende en parte uno de los problemas más importantes que hemos experimentado en los últimos años: el condicionamiento de los poderes públicos por élites económicas.
Dos aspectos adicionales quedan, sin embargo, marginados de modificaciones importantes en este mismo sentido, el primero tiene que ver con la poca significativa reducción del financiamiento público. Si bien es cierto que hay una importante reducción del financiamiento privado en las campañas electorales, que se han disminuido los tiempos de campaña y regulado las precampañas, lo cierto es que seguiremos destinando un alto presupuesto público para los partidos políticos, tanto en su vida ordinaria, como en las contiendas.
La reducción con la nueva fórmula constitucionalizada de determinar el presupuesto público a los partido políticos, sin considerar gastos especiales sino simplemente dos componentes de éste, esto es, financiamiento ordinario y de campaña, respecto de la fórmula actual de calcular el financiamiento público en estos dos rubros, generará un ahorro de apenas el 11 por ciento en el periodo 2008-2018 tomando como base las proyecciones más conservadoras, lo cual está lejos de satisfacer uno de los reclamos mas claros de la sociedad en su conjunto.
Otra dimensión relativa al tema dinero/elecciones, que constituye el retroceso más importante en esta materia, es la creación de un órgano técnico con autonomía de gestión al interior del IFE, que si bien plantea la eliminación del secreto bancario, fiscal y fiduciario para los procesos de fiscalización de los recursos otorgados a partidos políticos, transforma un órgano colegiado, con la presencia del órgano ciudadanizado del Consejo General -como es la Comisión de Fiscalización-, para volverle un órgano unipersonal y sin la presencia en la conducción de las investigaciones y del procedimiento de representantes del máximo órgano de dirección del IFE, que queda ciertamente como el órgano resolutor, pero que ya no forma parte procesal de la fiscalización. Esta es quizá, junto con la elevación a rango constitucional de que las autoridades electorales sólo podrán intervenir en la vida de los partidos en aquello que señalen expresamente las leyes, el elemento que provoca una de las mayores preocupaciones de la reforma, toda vez que favorece la opacidad en torno a los partidos políticos, ya que abre la puerta a posibles actos de impunidad en su vida interna, particularmente entre la militancia y la dirigencia.
El nuevo diseño institucional
El primer gran dilema que se formuló desde la perspectiva ciudadana en torno al IFE, y me refiero a la propuesta del Comité Conciudadano para la Reforma Electoral, fue plantear un nuevo diseño institucional a partir de la transformación de un órgano federal en un órgano nacional que se encargase de la organización de procesos electorales locales y federales. Las razones para rediseñar en estos términos la autoridad administrativa electoral estaban ligadas a reducir el costo de las burocracias electorales, dar integralidad al proceso de fiscalización, pero, particularmente, lograr que los poderes formales y fácticos en los estados de la República, no secuestrasen la independencia y autonomía de las autoridades electorales como lamentablemente ocurre en muchas entidades. La reforma plantea como posibilidad expresa el que el IFE se encargue, a petición de las autoridades en los estados, de organizar las elecciones; en este sentido existe sin duda un avance, pero no de la magnitud que requiere el sistema electoral mexicano.
La elección escalonada del máximo órgano de dirección del IFE constituye, a juicio de casi todos, un avance importante junto con la ampliación de un periodo de nueve años del mandato constitucional para ser consejero electoral. En los hechos, la salida de los actuales consejeros electorales se volvió uno de los aspectos más complejos a negociar entre las fuerzas políticas, particularmente por el discurso público asumido por el consejero presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde, que con el apoyo de algunos medios electrónicos logró posicionar la idea de que su salida representaba un golpe para la autonomía del Instituto, lo que constituye desde mi perspectiva un falso debate. Sin duda, la necesidad y la crisis política que México ha experimentado en materia electoral exceden con creces la relevancia de la permanencia o no, los aciertos o no, del consejero presidente del IFE, no abundo por ello en un debate que considero insustancial y en algún grado absurdo; sólo dejo dicho, en torno a lo expresado por otros analistas, que esta determinación no "ensombrece" la reforma.
Lo verdaderamente importante en este sentido, y que es condición para considerar un avance la reforma electoral, es la modificación del procedimiento por el cual se eligen a los consejeros electorales del consejo general. Si este procedimiento no se modifica para volverse público, transparente, con la intervención de organismos civiles, ciudadanos e instituciones académicas; si no se incorporan elementos como la entrevista y la comparecencia pública de quienes aspiren a este cargo, mantenemos el riesgo de que la conformación del máximo órgano de dirección del IFE se partidice, o que por lo menos se ponga en entredicho, por buenas razones, su independencia. Si este procedimiento no se hace de cara a la sociedad, mantendremos los riesgos y la tentación de controlar el instituto por esta vía. La reforma habla de una amplia consulta a la sociedad en torno al nombramiento de los consejeros como la única modificación procedimental, pero deja sólo a los grupos parlamentarios la facultad de proponer consejeros. Es fundamental normar en la legislación secundaria esa amplia consulta, combatiendo la tentación de hacer un procedimiento simulado.
Otro aspecto de la reforma que considero un retroceso es la creación de una contraloría en el IFE, nombrada desde la Cámara de Diputados a propuesta de instituciones académicas. A pesar de que se matizó la propuesta original, que otorgaba a la Cámara plena ascendencia sobre dicha contraloría, ésta podría ser usada, eventualmente, como un medio de control político sobre la autoridad electoral.
El IFE, que es por cierto una de las instituciones mas fiscalizadas, debe sin duda ofrecer mecanismos para la rendición de cuentas y los consejeros, como servidores públicos, no pueden ni deben estar exentos de evaluación y supervisión, sobre todo cuando al interior del instituto se experimenta una gran cantidad de desigualdades presupuestales, salariales y de infraestructura, deficiencias que a mi juicio pueden ser atendidas con modelos alternativos que no abran la puerta a la manipulación de sus determinaciones.
Si se concreta la contraloría del IFE nombrada por la Cámara, los demás órganos autónomos del país deberán ser homologados, es el caso de las universidades autónomas, los organismos no jurisdiccionales en materia de derechos humanos y otros.
La reforma sigue viva y en medio de un muy importante e inédito debate, porque trastoca no sólo ya la vida institucional y la de los partidos, como en reformas anteriores, sino diversos ámbitos de la vida social y económica en México, porque pone el acento en ámbitos "prohibidos" en la discusión pública, como son la radio y la televisión.
Se trata, en todo caso, del primer andamiaje para la reforma, de la que falta ver, saber y desarrollar aún muchos elementos. El decreto original fue mejorándose sistemáticamente en la medida en que se discutió en el espacio público; el horizonte de la reforma parece ahora reconocer su agenda en la estructura específica en donde habrá de tomar vida el espíritu del planteamiento constitucional.
Tenemos razones para pensar que estas modificaciones constitucionales impulsan el cambio no sólo del modelo electoral, sino en buena medida, cambios futuros en el sistema de partidos; estamos así frente al principio de diversos cambios, por ello también frente al fin de muchas prácticas y condiciones políticas en México
En las semanas venideras veremos a las tres fuerzas mayoritarias debatiendo con los partidos políticos emergentes, quienes encuentran que la reforma pone en entredicho su propia existencia; en este marco habrá de discutirse también el tema de las candidaturas independientes, aspecto que la reforma ha marginado, constituyéndose en una de las asignaturas pendientes.
La reforma electoral enfrentará el embate desmedido de la radio y la televisión, industrias que harán uso de todos sus recursos y aliados para facturarle al Poder Legislativo, e incluso al Estado mismo, no sólo la pérdida que habrá de suponer la no compra de publicidad electoral y la relativa a los gobiernos locales y municipales para promover la imagen pública de los gobernantes, sino a su vez, la pérdida del poder político que de facto ejercían frente a partidos y gobernantes. Esto, para decirlo claro, apenas empieza.
Aún con sus defectos, esta reforma ofrece hasta ahora avances que no podemos desdeñar, empezando por el debate mismo. Falta entrar al tema de justicia electoral, que incluye no sólo al Tribunal sino a la Fepade, y abrir con fuerza la discusión de los medios de comunicación y todo lo que ello implica. Espero que los legisladores entiendan que sin una ciudadanización no simulada, serán incapaces de enfrentar sus muchas oposiciones, incluidas desde luego las que están bajo su propia piel. Espero que sean capaces de incorporar en esta reforma el peso de la historia.
Nosotros mientras tanto seguiremos utilizando la única arma que tenemos: la persuasión.
El autor es miembro del Comité Conciudadano para la Reforma Electoral
.Publicado en Enfoque de Reforma el 16 de septiembre de 2007.
